張燎：流域水環境綜合治理與按效付費ppp實踐
流域水環(huan)境綜合治理
與(yu)
按效付(fu)費ppp實踐
2017年6月14日，上(shang)海(hai)濟邦(bang)咨詢公司(si)董事長、PPP領(ling)域(yu)知(zhi)名專家張燎受北京排水(shui)集團的邀請(qing)，在“區(qu)域(yu)一體化(hua)背景下的流(liu)域(yu)水(shui)環(huan)境綜合治理(li)與(yu)水(shui)生態修(xiu)復”高級(ji)研修(xiu)班做主(zhu)題(ti)報(bao)告(gao)并主(zhu)持專題(ti)研討。
張
燎
濟邦(bang)咨詢董事長
燎說(shuo)：
PPP的基本理念和核心(xin)邏輯(ji)
流(liu)域水環境污染治理PPP項(xiang)目的難點與破解
運用PPP模式(shi)治(zhi)理(li)流域水環境污染的優勢
績效考核指標設定以及案(an)例啟示
張(zhang)燎(liao)董(dong)事長從四個(ge)方面(mian)對(dui)“區域一(yi)體化背景下的(de)流域水(shui)環(huan)境(jing)綜(zong)合(he)治理與水(shui)生(sheng)態(tai)修復實踐”進行了分析(xi)報(bao)告，并對(dui)在水(shui)環(huan)境(jing)治理PPP中遇到的(de)困難支了招。
1、 PPP的基(ji)本(ben)理念和核心邏輯
1
什么是PPP？
張(zhang)總說(shuo)道，以前，社會(hui)中的(de)(de)(de)公(gong)共物品和(he)公(gong)共服務(wu)都由政(zheng)府提(ti)供，而公(gong)共產品及(ji)服務(wu)的(de)(de)(de)效(xiao)果(guo)和(he)效(xiao)率(lv)卻不盡(jin)理(li)想。尤其(qi)當國家給(gei)債務(wu)擴張(zhang)戴(dai)上了緊箍(gu)咒，PPP成了一條陽(yang)光大道。PPP制(zhi)(zhi)度的(de)(de)(de)本質是基(ji)(ji)于長期合同、有(you)合理(li)回報(bao)機制(zhi)(zhi)和(he)公(gong)允的(de)(de)(de)風險分擔(dan)，用非傳統、替代性方式提(ti)供基(ji)(ji)礎設施/公(gong)共服務(wu)。PPP構建了政(zheng)府與社會(hui)資本之間(jian)的(de)(de)(de)伙伴關系，強調的(de)(de)(de)是管理(li)機制(zhi)(zhi)上的(de)(de)(de)一種(zhong)創(chuang)新。
2
為什(shen)么PPP？
PPP將(jiang)包含(han)設(she)(she)計、投(tou)融資(zi)、建設(she)(she)、運營的(de)全壽命期管(guan)理(li)責(ze)任交(jiao)給了社會資(zi)本，并以激勵(li)機(ji)制加(jia)以約束。如此(ci)一來，PPP機(ji)制解(jie)決了傳統(tong)的(de)碎片化的(de)管(guan)理(li)和(he)(he)運營煩惱(nao)。而(er)項目(mu)的(de)市場風險(xian)、建設(she)(she)風險(xian)、運營風險(xian)、金融風險(xian)在政(zheng)府和(he)(he)社會資(zi)本方(fang)合理(li)分配，而(er)非以往(wang)政(zheng)府一肩承擔。此(ci)外，PPP強調服務效果而(er)非工程的(de)建設(she)(she)投(tou)資(zi)，更有利于改(gai)善公共產(chan)品和(he)(he)服務質量(liang)。除以上三點，PPP模(mo)式在平滑政(zheng)府支(zhi)出(chu)、加(jia)強政(zheng)府債務管(guan)理(li)、推動產(chan)業鏈發展和(he)(he)改(gai)革（按(an)效付費讓“偽”技術無處藏身）等方(fang)面也具有積極作用。
張(zhang)總表(biao)示，中國的(de)(de)PPP模(mo)式經歷了(le)(le)20年的(de)(de)理論研究及探索(suo)嘗(chang)試(shi)之后迎來(lai)了(le)(le)規范發展。尤其從(cong)2013年底，財政部開始(shi)對PPP進行大(da)力部署，出臺了(le)(le)大(da)量政策(ce)文件，各地(di)掀起了(le)(le)PPP的(de)(de)學習(xi)、使(shi)用(yong)、創新(xin)熱。從(cong)啟(qi)蒙性階段的(de)(de)來(lai)賓B電廠項(xiang)目(mu)到如今(jin)上萬個在(zai)庫(ku)的(de)(de)PPP項(xiang)目(mu)，PPP模(mo)式的(de)(de)地(di)位在(zai)不斷提高(gao)，PPP的(de)(de)熱潮在(zai)繼續。
2、流域水環境污染治理PPP項目的難點與破解
目前，水環境(jing)污(wu)(wu)染治(zhi)理(li)(li)主要有四大難(nan)(nan)點(dian)。難(nan)(nan)點(dian)一，污(wu)(wu)染源控制難(nan)(nan)度大，政府和(he)治(zhi)理(li)(li)單位之間的(de)責任邊(bian)界劃(hua)分很困難(nan)(nan)；難(nan)(nan)點(dian)二，水環境(jing)污(wu)(wu)染治(zhi)理(li)(li)工藝路線種類繁多，但在國內大規模實踐的(de)經驗尚少，技術風險較大；難(nan)(nan)點(dian)三，水環境(jing)污(wu)(wu)染的(de)治(zhi)理(li)(li)效(xiao)果以(yi)(yi)及產出績效(xiao)難(nan)(nan)以(yi)(yi)測定。建(jian)設(she)成本、運營成本、融資成本及風險溢價(jia)的(de)全周期完全成本與績效(xiao)指(zhi)標呈(cheng)現非線性關系；難(nan)(nan)點(dian)四，具備整合設(she)計、建(jian)設(she)、投資和(he)運營能力的(de)環境(jing)治(zhi)理(li)(li)運營商比較少，市場發育有限。
而運用PPP模式治(zhi)理(li)水(shui)(shui)環(huan)境(jing)污染(ran)擁有以下幾個(ge)的(de)痛點。1.政府在(zai)(zai)能夠(gou)獲得(de)成(cheng)本低(di)廉的(de)優惠貸款的(de)情況下，為什(shen)么選擇資金成(cheng)本相(xiang)對高的(de)PPP模式？ 2. PPP程序復雜(za)、政府各(ge)部門政策性存在(zai)(zai)差異(yi)，PPP項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)運作進(jin)度能否得(de)到保證？3. 水(shui)(shui)環(huan)境(jing)污染(ran)治(zhi)理(li)的(de)按效付費(fei)是否具有夠(gou)高的(de)可行(xing)性？ 4. PPP在(zai)(zai)黑(hei)臭(chou)水(shui)(shui)、海綿城市、水(shui)(shui)體修復、地下綜合管廊等領域的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)繁(fan)多且瑣碎，如何能做好綜合管理(li)？ 這些疑問如想不通，勢必會(hui)影響到推行(xing)ppp模式的(de)定(ding)力與動力。
對于水環(huan)境治理PPP中(zhong)遇到的(de)(de)(de)難題，張(zhang)總(zong)(zong)給出了具(ju)(ju)體的(de)(de)(de)破解法則。首先，張(zhang)總(zong)(zong)建(jian)議合(he)理劃(hua)分項(xiang)目(mu)包。在項(xiang)目(mu)包范圍選擇上，可(ke)按匯水區域(yu)、污染(ran)治理責任邊界(jie)(jie)劃(hua)分，并“肥瘦”搭配。這樣的(de)(de)(de)劃(hua)分有(you)(you)利于保持項(xiang)目(mu)整(zheng)體系統性、建(jian)設運營責任邊界(jie)(jie)的(de)(de)(de)清晰。其次，張(zhang)總(zong)(zong)表(biao)示(shi)一定(ding)要選好咨(zi)詢機構，編制(zhi)可(ke)操作的(de)(de)(de)“PPP實施方案”。PPP項(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)資金(jin)投入動(dong)輒在億(yi)級、十億(yi)級，聘請具(ju)(ju)有(you)(you)合(he)格資質并且合(he)適的(de)(de)(de)咨(zi)詢機構對PPP的(de)(de)(de)操作性十分必要。他們(men)能(neng)夠在法律(lv)、交易、技術(shu)層面提(ti)供全方位的(de)(de)(de)服(fu)務。第三，根據預計投資回報(bao)、設備(bei)壽命、財承評價結(jie)果、市場測(ce)試反饋等確定(ding)合(he)理的(de)(de)(de)項(xiang)目(mu)建(jian)設經營年(nian)限。原則上，PPP項(xiang)目(mu)合(he)同期(qi)不(bu)低于10年(nian)。 最(zui)后，選擇適用(yong)的(de)(de)(de)采購程序，充分利用(yong)競(jing)爭(zheng)性機制(zhi)來實現“物有(you)(you)所值”。
3、運用(yong)PPP模式(shi)治理(li)流域水環境污染的優勢
張總認為，運(yun)用PPP模式治理(li)流域水(shui)環境污染的優勢主要體現在(zai)為三個(ge)方面(mian)。
第
一(yi)
PPP模式擁有政(zheng)(zheng)(zheng)府自建自營所沒(mei)有的(de)(de)(de)(de)(de)制(zhi)度(du)優勢(shi)。一(yi)個(ge)PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)生(sheng)命周期可分為項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)識別、項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)準(zhun)備(bei)、項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)采(cai)購、項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)執行(xing)和(he)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)移交(jiao)五個(ge)大階(jie)段(duan)。像項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)識別階(jie)段(duan)的(de)(de)(de)(de)(de)物(wu)有所值評價（VFM）和(he)財政(zheng)(zheng)(zheng)承(cheng)受(shou)能力論證(zheng)步(bu)驟，很好地將項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)目(mu)(mu)(mu)標聚焦到(dao)“物(wu)有所值”上，并倡(chang)導政(zheng)(zheng)(zheng)府財政(zheng)(zheng)(zheng)支出的(de)(de)(de)(de)(de)可承(cheng)受(shou)性及(ji)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)長期穩(wen)定性。而項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)準(zhun)備(bei)階(jie)段(duan)的(de)(de)(de)(de)(de)實施方案步(bu)驟，作(zuo)為PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)“商(shang)業項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)書”為進一(yi)步(bu)編制(zhi)、采(cai)購等提供了依(yi)據。這些制(zhi)度(du)上的(de)(de)(de)(de)(de)天然優勢(shi)確保了PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)在全生(sheng)命周期內(nei)的(de)(de)(de)(de)(de)合理(li)規范。
第
二
PPP有(you)多種具(ju)體的(de)(de)(de)(de)運(yun)作方式(shi)(shi)。根據政府/投(tou)資人承擔責任的(de)(de)(de)(de)大小(xiao)，我們可(ke)將(jiang)PPP運(yun)作方式(shi)(shi)譜系化，比如從風險轉(zhuan)移(yi)程(cheng)度較(jiao)低的(de)(de)(de)(de)O&M模(mo)式(shi)(shi)（僅轉(zhuan)移(yi)和維護）到風險轉(zhuan)移(yi)程(cheng)度較(jiao)高的(de)(de)(de)(de)BOT模(mo)式(shi)(shi)（建設-運(yun)營-移(yi)交）。政府可(ke)以(yi)(yi)根據現有(you)的(de)(de)(de)(de)條(tiao)件(jian)靈活(huo)選(xuan)擇合適的(de)(de)(de)(de)方式(shi)(shi)。這些條(tiao)件(jian)可(ke)以(yi)(yi)是項目具(ju)體的(de)(de)(de)(de)融資需求、改擴建需求及(ji)期滿處置(zhi)等因素。政府甚(shen)至(zhi)可(ke)以(yi)(yi)根據水(shui)環境(jing)污染治理項目的(de)(de)(de)(de)收費定價(jia)機制、項目投(tou)資收益水(shui)平、風險分配基本框架(jia)等因素采取(qu)組(zu)合的(de)(de)(de)(de)方式(shi)(shi)（e.g.“A+B”模(mo)式(shi)(shi)）來(lai)充分利用PPP模(mo)式(shi)(shi)的(de)(de)(de)(de)優勢。
第
三
PPP的回報機制-使用(yong)(yong)者付(fu)費(fei)、政府付(fu)費(fei)、可行性缺口(kou)補貼，對水(shui)環境污染治(zhi)理按效付(fu)費(fei)的可行性起到促進作(zuo)用(yong)(yong)。通常，對于污水(shui)治(zhi)理這類不(bu)直接(jie)向用(yong)(yong)戶提供服(fu)務(wu)的終端(duan)型(xing)項目以(yi)(yi)及(ji)環境整治(zhi)修復(fu)等不(bu)具備收益性的市政項目，宜采用(yong)(yong)“政府付(fu)費(fei)”模式。而政府可以(yi)(yi)制定(ding)水(shui)質(zhi)、水(shui)量、防洪標(biao)準等具體指標(biao)，并(bing)以(yi)(yi)此作(zuo)為依據來支付(fu)給社(she)會(hui)資本服(fu)務(wu)費(fei)。
4、績效考核指標設定以及案例(li)啟示
張總(zong)表示，績(ji)效指標不是越多越好，過多的(de)指標肯能帶來高(gao)成(cheng)本(ben)的(de)履(lv)約監管成(cheng)本(ben)。績(ji)效指標的(de)設(she)定應(ying)該是技術(shu)、工程、投融(rong)資(zi)、運營、財稅等(deng)多專業人員的(de)聯合攻關成(cheng)果。
以濟邦(bang)負(fu)責(ze)的南寧(ning)那考河項目為例
張總對流域水環(huan)境綜(zong)合(he)(he)治(zhi)(zhi)理(li)(li)與按效付(fu)費(fei)ppp項目(mu)進(jin)行了(le)(le)實例講解。那考(kao)河流域治(zhi)(zhi)理(li)(li)PPP項目(mu)是一(yi)個集城市(shi)(shi)河道(dao)治(zhi)(zhi)理(li)(li)按效付(fu)費(fei)、PPP模式(shi)、海綿城市(shi)(shi)設(she)施(shi)、黑臭水體整治(zhi)(zhi)以(yi)及國內首個競(jing)爭性磋商(shang)項目(mu)五(wu)大亮點(dian)于(yu)一(yi)體的典型(xing)項目(mu)。通過PPP模式(shi)，政府與社會資本之間(jian)以(yi)履約為(wei)前提進(jin)行合(he)(he)作。在(zai)系(xi)列的設(she)計下，那考(kao)河PPP項目(mu)協議很(hen)好(hao)的反(fan)映了(le)(le)從(cong)工程(cheng)、技(ji)術、建設(she)投(tou)資、運(yun)營到(dao)最(zui)(zui)終(zhong)體現出處理(li)(li)效果的服務的整合(he)(he)。該項目(mu)涉及多個系(xi)統工程(cheng)，對于(yu)綜(zong)合(he)(he)治(zhi)(zhi)理(li)(li)者的專(zhuan)業(ye)技(ji)術和管理(li)(li)水平要求較高。實施(shi)機構考(kao)慮到(dao)自身專(zhuan)業(ye)綜(zong)合(he)(he)技(ji)術能力不(bu)(bu)足，項目(mu)邊界條件的不(bu)(bu)明確(que)，第一(yi)時間(jian)采用了(le)(le)競(jing)爭性磋商(shang)這種(zhong)最(zui)(zui)能滿足實際需求的采購方(fang)式(shi)，得到(dao)了(le)(le)南寧市(shi)(shi)財政局的批(pi)準。南寧那考(kao)河項目(mu)也由此成為(wei)了(le)(le)第一(yi)個吃螃蟹(xie)的項目(mu)。
請(qing)輸入標題 abcdefg
最(zui)后
張總對(dui)(dui)那考河流域治(zhi)理PPP項目的啟示作(zuo)出總結：抓緊強化(hua)政(zheng)府部門機構和能力建(jian)設、尊重(zhong)PPP項目對(dui)(dui)時間安(an)排的要求、PPP采購下(xia)理性看待報價因(yin)素(su)、充分保(bao)障采購階段競爭(zheng)性。
